Modalidad 40: el acuerdo que desafía la supremacía constitucional

El IMSS restringe la Modalidad 40 y abre una controversia constitucional

El día de hoy, 21 de octubre de 2026, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo ACDO.AS2.HCT.101026/302.P.DG, aprobado por su Consejo Técnico el 10 de octubre, mediante el cual estableció medidas temporales aplicables a la Continuación Voluntaria en el Régimen Obligatorio, conocida como Modalidad 40.

El acuerdo, vigente a partir del 22 de octubre, dispone que las nuevas incorporaciones deberán realizarse con el último salario base de cotización registrado al causar baja en el régimen obligatorio, o hasta ese importe incrementado en una Unidad de Medida y Actualización (UMA). Asimismo, establece que los nuevos aseguramientos comenzarán exclusivamente a partir de la fecha de solicitud.

Estas restricciones pueden modificar sustancialmente las posibilidades de quienes pretenden incrementar su salario de cotización, completar semanas o fortalecer sus condiciones pensionarias. Sin embargo, el problema trasciende sus consecuencias económicas: la controversia consiste en determinar si un órgano administrativo puede reducir, mediante un acuerdo, las opciones que una ley federal y su reglamento reconocen a los asegurados.

La contradicción entre el acuerdo y la Ley del Seguro Social

El artículo 218 de la Ley del Seguro Social (LSS) reconoce el derecho de quienes reúnen los requisitos legales a continuar voluntariamente en el régimen obligatorio, con el último salario registrado o uno superior. Por su parte, el artículo 65 del Reglamento de la LSS en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización confirma expresamente que el asegurado puede elegir un salario superior, sin exceder el límite máximo previsto en la ley.

La nueva disposición administrativa introduce un límite adicional que no aparece formulado en esos términos en la legislación: el último salario registrado más una UMA. En consecuencia, una persona que dejó su empleo con un salario reducido podría quedar impedida para incorporarse con una base mayor, aunque reúna los requisitos legales y tenga capacidad económica para cubrir las cuotas correspondientes.

La segunda contradicción se relaciona con el artículo 66 del Reglamento, que permite optar por la continuación voluntaria desde la fecha de solicitud o desde el día siguiente de la baja, bajo las condiciones y pagos establecidos. Frente a esa alternativa, el acuerdo impone que los nuevos aseguramientos comiencen exclusivamente desde la solicitud.

Ambas modificaciones tienen un elemento común: restringen opciones normativas previamente reconocidas sin que se haya reformado la ley ni el reglamento que las establecen. Esta circunstancia constituye el principal punto de partida para su cuestionamiento jurídico.

Reserva de ley y subordinación jerárquica: los límites del Consejo Técnico

Los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagran los principios de legalidad y seguridad jurídica. Su aplicación exige que las autoridades actúen dentro del ámbito de sus atribuciones, con fundamento normativo suficiente y sin imponer restricciones que excedan las facultades conferidas por el legislador.

La reserva de ley supone que determinadas materias, particularmente aquellas relacionadas con el establecimiento o restricción de derechos y obligaciones, deben regularse mediante normas expedidas por los órganos constitucionalmente competentes. La subordinación jerárquica, por su parte, impide que disposiciones de inferior rango contradigan, alteren o reduzcan el contenido de normas superiores.

El Consejo Técnico del IMSS cuenta con atribuciones de dirección y administración institucional. Sin embargo, las facultades previstas en los artículos 251, 263 y 264 de la LSS deben interpretarse dentro del marco establecido por el propio ordenamiento, no como una autorización general para modificar las condiciones sustantivas de aseguramiento.

Resulta especialmente significativo que el acuerdo ordene realizar un análisis financiero y, posteriormente, elaborar una propuesta de modificación a las disposiciones normativas correspondientes. La propia previsión de una futura reforma permite cuestionar por qué se imponen anticipadamente restricciones que todavía no han sido incorporadas al marco jurídico superior.

La viabilidad financiera puede justificar estudios, propuestas legislativas y ajustes legalmente autorizados. Lo que exige una explicación constitucional rigurosa es que una medida denominada temporal produzca, desde su entrada en vigor, efectos restrictivos sobre derechos expresamente previstos en la legislación.

La sostenibilidad financiera del Seguro Social constituye una finalidad legítima, pero no puede alcanzarse mediante disposiciones administrativas que restrinjan derechos reconocidos expresamente por la ley

El artículo 9 de la LSS refuerza la exigencia de legalidad

Existe un fundamento adicional que merece especial atención: el artículo 9 de la Ley del Seguro Social establece que las disposiciones fiscales de esa ley que fijan cargas a los particulares, incluidas las relativas a la base de cotización, son de aplicación estricta.

Aunque la controversia sobre Modalidad 40 comprende derechos de aseguramiento y no únicamente obligaciones contributivas, esta disposición refuerza la necesidad de respetar los elementos definidos por la legislación cuando se determina la base sobre la cual una persona debe cotizar.

La autoridad administrativa no puede sustituir el contenido de una norma legal mediante criterios de conveniencia institucional. Cuando el legislador reconoce la posibilidad de elegir un salario superior dentro de determinados límites, cualquier restricción adicional requiere una habilitación jurídica suficiente.

Desde esta perspectiva, el cuestionamiento no se limita a una discrepancia interpretativa. Se relaciona con el principio de competencia, conforme al cual ninguna autoridad puede ejercer facultades que el ordenamiento no le atribuye, aun cuando persiga una finalidad pública legítima.

El derecho humano a la seguridad social y la dignidad en la vejez

El artículo 123, apartado A, fracción XXIX, constitucional reconoce la utilidad pública de la Ley del Seguro Social y su función protectora frente a contingencias como la vejez. A su vez, el artículo 2 de la LSS establece que la seguridad social tiene entre sus finalidades proteger los medios de subsistencia y garantizar, cuando se cumplan los requisitos legales, el otorgamiento de pensiones.

Este marco debe interpretarse conjuntamente con el artículo 1 constitucional, que obliga a todas las autoridades a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

En el ámbito internacional, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho a la seguridad social, mientras que su artículo 2.1 exige avanzar progresivamente hacia su plena efectividad. Asimismo, los artículos 1 y 9 del Protocolo de San Salvador y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos proporcionan parámetros para examinar las obligaciones estatales relacionadas con los derechos sociales.

La Modalidad 40 no constituye un derecho irrestricto a obtener cualquier pensión ni garantiza idénticos beneficios para todos los asegurados. Su alcance depende del régimen pensionario, los requisitos legales y la trayectoria individual de cotización.

Sin embargo, cuando la legislación reconoce mecanismos específicos para continuar cotizando, la autoridad debe justificar especialmente cualquier medida que reduzca las posibilidades de acceder a ellos. La protección constitucional de la seguridad social no se agota en reconocer formalmente una pensión; también comprende el respeto a las condiciones legales mediante las cuales las personas pueden construir sus derechos pensionarios.

Progresividad y prohibición de regresividad: una exigencia de justificación reforzada

El principio de progresividad, previsto en el artículo 1 constitucional, obliga al Estado a avanzar en la protección de los derechos humanos y a evitar retrocesos injustificados en su nivel de tutela.

Esto no significa que cualquier modificación del sistema pensionario sea necesariamente inconstitucional. Los sistemas de seguridad social pueden requerir ajustes para preservar su sostenibilidad, corregir distorsiones o proteger a las generaciones futuras. Sin embargo, una medida potencialmente regresiva exige una justificación objetiva, suficiente y proporcional.

En el caso del acuerdo, resulta relevante que las restricciones comiencen a aplicarse mientras todavía se encuentra pendiente el análisis financiero y actuarial ordenado por el propio Consejo Técnico. Esa secuencia plantea una pregunta legítima: ¿qué evidencia específica sustenta la necesidad inmediata de limitar el salario de incorporación y eliminar una opción reglamentaria de inicio de cotización?

Desde el examen constitucional de proporcionalidad, correspondería analizar si las restricciones persiguen una finalidad legítima, si son idóneas para alcanzarla, si existen alternativas menos lesivas y si sus beneficios justifican las afectaciones que producen. La mera invocación de la estabilidad financiera no sustituye ese análisis, la protección de los recursos institucionales debe conciliarse con los derechos de los asegurados, no imponerse automáticamente sobre ellos.

Retroactividad, confianza legítima y ambigüedad del periodo contratado

El acuerdo reconoce que quienes ya se encuentran inscritos conservarán sus condiciones actuales hasta concluir el «periodo contratado». También dispone que las semanas y salarios efectivamente cotizados y pagados mantendrán plenos efectos para el cálculo de derechos pensionarios futuros. Este reconocimiento es relevante porque protege expresamente cotizaciones realizadas. No obstante, la expresión «periodo contratado» introduce incertidumbre respecto de su alcance, particularmente para quienes han mantenido la continuación voluntaria mediante pagos sucesivos y prevén conservar su aseguramiento.

El artículo 14 constitucional prohíbe la aplicación retroactiva de disposiciones en perjuicio de las personas. Su posible vulneración deberá examinarse atendiendo a las circunstancias concretas, pues no es jurídicamente equivalente afectar cotizaciones ya reconocidas que modificar condiciones para una solicitud enteramente futura.

También cobra relevancia el principio de confianza legítima, vinculado con la seguridad jurídica. Una persona que organiza durante años su retiro conforme a un régimen normativo vigente puede adoptar decisiones patrimoniales importantes, cuya alteración abrupta exige especial cuidado por parte de la autoridad. La confianza legítima no garantiza la inmutabilidad de toda regulación. Sin embargo, permite cuestionar cambios inesperados que carezcan de transición razonable, justificación suficiente o protección adecuada de situaciones jurídicas consolidadas.

Igualdad y acceso efectivo a los mecanismos de aseguramiento

El acuerdo dispone que las nuevas inscripciones se efectúen exclusivamente mediante mecanismos digitales y ordena establecer un canal para atender casos especiales. La digitalización puede mejorar la trazabilidad administrativa, pero también debe examinarse a la luz del principio de igualdad y no discriminación del artículo 1 constitucional.

Las personas próximas a la edad de retiro pueden enfrentar dificultades tecnológicas, problemas de conectividad o barreras para utilizar plataformas digitales. Por ello, la existencia formal de un procedimiento electrónico no garantiza necesariamente su accesibilidad material. La autoridad debe asegurar que los mecanismos de atención especial sean efectivos y que la modernización administrativa no se convierta en un obstáculo injustificado para ejercer derechos legalmente reconocidos.

Lo verdaderamente preocupante es que los asegurados deban acudir al Poder Judicial para exigir el respeto de derechos que las propias autoridades administrativas están constitucionalmente obligadas a garantizar

Tutela judicial efectiva: el derecho a cuestionar al propio Estado

El artículo 17 constitucional reconoce el derecho de toda persona a acceder a una justicia pronta, completa, imparcial y gratuita. Este mandato se complementa con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativos a las garantías judiciales y a la protección judicial efectiva. En el caso de la Modalidad 40, estos preceptos adquieren especial importancia porque los asegurados podrían verse obligados a promover medios de defensa para cuestionar restricciones que consideran incompatibles con la ley.

El juicio de amparo indirecto puede constituir una vía de control constitucional, dependiendo de la naturaleza del acuerdo, su afectación concreta y los requisitos de procedencia. Será indispensable determinar si se impugna una disposición general o un acto individual de aplicación, así como revisar oportunamente los plazos y la posibilidad de solicitar medidas cautelares. La existencia de recursos judiciales es una garantía indispensable del Estado de derecho. Sin embargo, su disponibilidad no exonera a las autoridades administrativas de la obligación primaria de respetar la Constitución.

Los tribunales deben funcionar como mecanismos de protección frente a los excesos del poder público, no como instancias a las que sistemáticamente deba trasladarse la responsabilidad de corregir decisiones administrativas contrarias al ordenamiento jurídico.

La reforma judicial y la preocupación por la independencia jurisdiccional

La controversia se presenta, además, en un contexto de transformación institucional del Poder Judicial mexicano. La reforma judicial ha suscitado posiciones encontradas sobre la legitimidad democrática de la selección de juzgadores, la especialización técnica, la independencia judicial y el alcance de los mecanismos disciplinarios.

Estos debates no autorizan a presumir que una persona juzgadora actuará con parcialidad por el procedimiento mediante el cual accedió al cargo. Tampoco permiten afirmar, sin evidencia específica, que una resolución desfavorable al Estado necesariamente dará lugar a persecución disciplinaria.

No obstante, las preocupaciones institucionales merecen atención cuando están en juego derechos pensionarios. La independencia judicial exige que los juzgadores puedan examinar la constitucionalidad de los actos administrativos sin presiones externas ni consecuencias disciplinarias derivadas exclusivamente del sentido jurídicamente fundado de sus resoluciones.

La especialización también resulta fundamental. Las controversias pensionarias pueden involucrar complejos problemas de jerarquía normativa, derechos adquiridos, regímenes transitorios, cálculos actuariales y obligaciones internacionales de derechos humanos. La legitimidad de una decisión judicial depende de la calidad de su fundamentación, del respeto al debido proceso y de la independencia con que se adopta. Ninguna transformación institucional debería debilitar esas exigencias.

Consideración final: cuando el asegurado debe acudir a los tribunales para exigir que se cumpla la ley

El acuerdo publicado el día de hoy plantea una controversia constitucional que no puede reducirse a una discusión sobre cuotas o equilibrio financiero. Su verdadero alcance reside en determinar si una autoridad administrativa puede imponer restricciones que parecen contradecir opciones expresamente reconocidas por la Ley del Seguro Social y su Reglamento.

Existen argumentos jurídicos relevantes para cuestionar las nuevas condiciones de incorporación, particularmente desde los principios de legalidad, competencia, subordinación jerárquica, seguridad jurídica y progresividad de los derechos humanos. La procedencia de cada planteamiento deberá examinarse judicialmente conforme a las circunstancias del caso.

Pero existe una preocupación todavía más profunda: que las personas deban destinar tiempo, recursos y esfuerzos a litigar contra el propio Estado para exigir el respeto de disposiciones legales que sus autoridades están obligadas a observar desde el primer momento.

Quien se aproxima a la vejez no se encuentra necesariamente en condiciones de soportar procedimientos prolongados. Para muchas personas, una controversia sobre semanas cotizadas o salario de incorporación puede significar la diferencia entre acceder oportunamente a una pensión o enfrentar años adicionales de incertidumbre económica.

Por ello, el problema no termina con reconocer que existe la posibilidad de promover un juicio de amparo. El derecho de acceso a la justicia pierde parte de su eficacia material cuando la protección de derechos fundamentales depende de que cada afectado cuente con recursos suficientes para sostener un litigio contra una institución pública.

La responsabilidad constitucional de respetar los derechos humanos corresponde a todas las autoridades, no exclusivamente a los tribunales. El IMSS, como organismo público, está sujeto a ese deber y debe ejercer sus atribuciones dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes.

La preocupación final es, entonces, profundamente institucional: ¿por qué tendría que ser un juez quien recuerde a una autoridad administrativa que sus acuerdos no pueden situarse por encima de la ley? Cuando el ciudadano necesita acudir al Poder Judicial para obtener el cumplimiento de obligaciones constitucionales elementales, la controversia deja de ser exclusivamente pensionaria y se convierte en una cuestión sobre la eficacia cotidiana del Estado de derecho.

Y cuando, además, existen debates sobre la independencia y capacidad técnica de los órganos encargados de resolver esas controversias, la necesidad de una justicia verdaderamente autónoma, especializada y accesible se vuelve todavía más apremiante. La seguridad social debe proteger a las personas frente a la incertidumbre de la vejez; no convertirse en una fuente adicional de incertidumbre jurídica que sólo pueda resolverse mediante litigios.