Hacia una economía de pagos digitales

La propuesta de Ley de Economía Digital para Pagos Digitales y Electrónicos representa uno de los intentos más ambiciosos por modificar la forma en que personas, empresas y autoridades realizan y reciben pagos en México. Su objetivo declarado consiste en cerrar la brecha existente entre la infraestructura tecnológica ya disponible y su utilización efectiva, promoviendo medios electrónicos y digitales como instrumentos ordinarios de intercambio económico. La iniciativa parte de una premisa plausible pero, a mi consideración no es el fondo de esta iniciativa: el país cuenta con redes, sistemas bancarios y herramientas como SPEI, CoDi y otros mecanismos de transferencia, pero su utilización continúa siendo sensiblemente menor que la disponibilidad tecnológica existente.

El problema, sin embargo, no es únicamente tecnológico. La propuesta puede producir efectos muy diferentes según el tipo de usuario, actividad económica y región del país de que se trate. Mientras una empresa establecida en una zona urbana puede adoptar pagos electrónicos con relativa facilidad, miles de pequeños comercios, prestadores de servicios y actividades productivas ubicados en comunidades rurales o zonas de baja conectividad enfrentan una realidad distinta: acceso limitado a internet, infraestructura bancaria escasa, equipos insuficientes y, en muchos casos, poca capacitación para operar dentro de una economía digitalizada. Esta desigualdad deberá ser uno de los principales elementos a considerar durante la reglamentación y aplicación de la futura ley.

El antecedente: de infraestructura disponible a utilización efectiva

La iniciativa fue presentada por el Ejecutivo Federal, con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disposición que reconoce al Presidente de la República la facultad de iniciar leyes o decretos. El proyecto aparece fechado el 8 de septiembre de 2026 y fue presentado formalmente en la Cámara de Diputados el 9 de septiembre del mismo año, que actuó como Cámara de origen.

La exposición de motivos parte de datos que resultan reveladores. Reconoce que la infraestructura financiera y tecnológica actual en el país permite realizar transferencias inmediatas, abrir cuentas a distancia y recibir pagos mediante teléfonos móviles; no obstante, señala que el uso cotidiano de estas herramientas continúa siendo reducido. El propio documento refiere que, entre 2021 y 2024, el uso del efectivo siguió siendo predominante, mientras que el porcentaje de personas que utilizaron el teléfono celular como medio frecuente de pago fue reducido. Asimismo, destaca que buena parte de la población y de las unidades económicas continúa al margen de los beneficios de la economía formal digital.

Ese diagnóstico explica la lógica del proyecto: no crear necesariamente una infraestructura completamente nueva, sino forzar o incentivar una mayor utilización de la ya existente.

Sin embargo, precisamente ahí aparece una de las principales dificultades. Tener cobertura tecnológica disponible a nivel nacional no significa que todos los habitantes tengan la misma capacidad práctica para utilizarla. Una red puede existir técnicamente y, aun así, ser irregular, costosa o insuficiente en determinadas localidades. De igual manera, poseer un teléfono celular no significa necesariamente comprender operaciones bancarias digitales, códigos QR, aplicaciones financieras, riesgos de fraude o mecanismos de conciliación.

La dificultad jurídica no estará únicamente en obligar a aceptar pagos digitales, sino en hacerlo sin convertir la falta de conectividad, bancarización o conocimiento tecnológico en una nueva barrera económica

Objeto y ámbito de la iniciativa

El artículo 1 del proyecto establece que la futura ley sería de orden público y observancia general en todo el territorio nacional y tendría como objetivo promover la adopción e implementación de Medios de Pago Electrónicos y Digitales. El artículo 2 desarrolla conceptos como CURP Digital, Expediente Digital Ciudadano, Proveedores de Bienes o Servicios, Personas Usuarias, Entidades y Medios de Pago Electrónicos y Digitales.

La amplitud de estas definiciones muestra que la iniciativa no se limita al sistema bancario tradicional. Su alcance involucra autoridades, proveedores privados, entidades financieras y usuarios.

El artículo 4 dispone que las operaciones económicas efectuadas mediante pagos electrónicos y digitales por proveedores y usuarios se regirán por la ley propuesta y por las disposiciones generales que posteriormente se expidan. Esto confirma que una parte importante de la eficacia práctica del nuevo régimen quedará pendiente de regulación secundaria.

En otras palabras, el proyecto establece la arquitectura normativa, pero muchas de las verdaderas obligaciones concretas todavía dependerán de disposiciones posteriores.

CURP Digital y Expediente Digital Ciudadano

Los artículos 5 a 9 incorporan dos herramientas relevantes: la CURP Digital y el Expediente Digital Ciudadano. La CURP Digital se plantea como mecanismo de confianza para la contratación digital de servicios financieros, aunque las personas usuarias conservarían la posibilidad de utilizar otros mecanismos de identificación oficial. Por su parte, el Expediente Digital Ciudadano permitiría consultar y portar documentación e información para contratar servicios financieros, produciendo los documentos digitales los mismos efectos jurídicos que aquellos emitidos conforme a las leyes aplicables.

Desde una perspectiva de simplificación administrativa, la propuesta puede reducir duplicidades, tiempos y costos. No obstante, también aumenta la necesidad de alfabetización digital. Una persona que no comprenda adecuadamente cómo funciona su expediente, cómo se protege su identidad o cómo detectar una suplantación puede quedar en una posición de vulnerabilidad frente a herramientas que, para otros usuarios, representan eficiencia.

La inclusión digital, por tanto, no debería medirse sólo por la existencia del instrumento, sino por la capacidad real de utilizarlo de manera segura.

Pagos digitales en trámites públicos

El artículo 10 obliga a las autoridades de los tres órdenes de gobierno a realizar las acciones necesarias para aceptar medios electrónicos y digitales en la atención de trámites y servicios. Esta disposición puede producir una mejora considerable para usuarios que actualmente deben desplazarse físicamente o utilizar efectivo. Sin embargo, el artículo debe leerse conjuntamente con el artículo 12, que exige habilitar infraestructura, informar a los usuarios sobre los medios disponibles y prever medidas para atender contingencias que impidan aceptar pagos digitales.

El reconocimiento de las contingencias es relevante porque demuestra que el propio proyecto admite que la infraestructura tecnológica puede fallar. El problema es que una contingencia ocasional no es lo mismo que una limitación estructural.

En una ciudad con cobertura robusta, una caída de sistema de dos horas constituye una contingencia. En una comunidad donde el servicio de datos móviles falla recurrentemente o donde la sucursal bancaria más cercana se encuentra a varias horas de distancia, la dificultad no es excepcional, sino permanente. Ese será uno de los puntos más delicados de la implementación.

Proveedores privados: regla general potestativa

Para los Proveedores de Bienes o Servicios, el artículo 11 utiliza una fórmula potestativa: podrán implementar medios de pago electrónicos y digitales, conforme a la ley y a las disposiciones generales aplicables.  Esto significa que, bajo la regla general, la futura ley no obligaría automáticamente a cada tienda, profesionista, comerciante o prestador de servicios del país a eliminar o sustituir el efectivo.

La situación cambia, sin embargo, con los sectores que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determine como estratégicos o de actividad relevante.

Sectores estratégicos: el punto regulatorio más delicado

El artículo 13 establece que la SHCP determinará los sectores estratégicos y actividades relevantes en los cuales la aceptación de medios de pago electrónicos y digitales podrá ser la única forma de pago. El artículo 14 dispone que las autoridades competentes de cada sector emitirán las disposiciones administrativas necesarias para establecer condiciones, requisitos, obligaciones y reglas de operación. También podrán fijar mecanismos y plazos de transición gradual.

Este diseño constituye probablemente el principal punto de incertidumbre jurídica. La iniciativa no define con precisión qué debe entenderse por “sector estratégico” ni por “actividad relevante”. Tampoco establece en la propia ley criterios cuantitativos o cualitativos suficientemente detallados para seleccionar a los sectores que podrán quedar sujetos a pagos exclusivamente electrónicos.

Por ejemplo, no se sabe todavía si el criterio dependerá del volumen económico, del riesgo de informalidad, de la naturaleza de los bienes, del nivel de bancarización o de consideraciones sectoriales específicas.

Esto no significa que la disposición sea necesariamente inválida. Significa que será indispensable analizar posteriormente las determinaciones de Hacienda y las reglas sectoriales bajo parámetros de seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad y razonabilidad.

El riesgo de una obligación formalmente uniforme pero materialmente desigual

La mayor dificultad práctica puede surgir cuando una obligación idéntica se aplica a sujetos que operan bajo condiciones radicalmente distintas. Imaginemos una cadena de establecimientos ubicada en Monterrey, Guadalajara o Ciudad de México. Cuenta con internet permanente, sistemas de punto de venta, personal administrativo, varias cuentas bancarias y soporte técnico. Para ella, adoptar pagos digitales como medio exclusivo puede implicar una reorganización relativamente manejable.

Ahora pensemos en un pequeño prestador de servicios situado en una comunidad rural con conectividad intermitente. Cobra cantidades pequeñas, utiliza efectivo para adquirir insumos y no cuenta con personal contable permanente. Si su sector llegara a ser designado como estratégico, la obligación podría requerir apertura y manejo constante de cuentas, inversión en dispositivos, capacitación, mecanismos de conciliación y dependencia de telecomunicaciones que no siempre funcionan.

La norma sería la misma; la carga real sería completamente diferente. Por ello, los periodos de transición previstos en el artículo 14 no deberían ser tratados como una formalidad. Podrían convertirse en el principal instrumento para evitar que la digitalización provoque exclusión económica.

La brecha no es solamente de conectividad, sino de conocimiento

La exposición de motivos reconoce que las pequeñas empresas enfrentan mayores barreras para incorporarse al sistema financiero formal y que la economía digital puede generar beneficios en términos de formalización, historial transaccional y acceso a crédito. El objetivo es razonable, pero existe un riesgo de sobreestimar la facilidad con la que una persona puede incorporarse a la economía digital.

Recibir pagos electrónicos implica conocer comisiones, conciliaciones, devoluciones, contracargos, transferencias, manejo de aplicaciones, claves, autenticación, prevención de fraudes y tratamiento fiscal de registros bancarios. Para un usuario plenamente bancarizado, estas cuestiones son ordinarias; para muchas personas que han trabajado durante décadas en una economía predominantemente en efectivo pueden representar un cambio sustancial.

Una política de inclusión digital que no incorpore capacitación puede terminar creando dependencia de terceros para realizar actividades que antes el propio comerciante controlaba.

Contingencias: efectivo como mecanismo excepcional

El artículo 15 dispone que cuando exista una contingencia que imposibilite recibir pagos electrónicos y digitales podrá permitirse el pago en efectivo o cheque. El artículo 16 aclara que esas contingencias no podrán utilizarse de manera permanente o recurrente para justificar el incumplimiento.

La finalidad es comprensible: impedir que una falla técnica sea utilizada ficticiamente como excusa para eludir la obligación. Sin embargo, la futura regulación tendrá que distinguir cuidadosamente entre contingencias atribuibles al obligado y deficiencias estructurales ajenas a su control.

Si una empresa decide no contratar conectividad suficiente, existe un incumplimiento distinto del supuesto en que una comunidad entera sufre interrupciones recurrentes de telecomunicaciones. El estándar regulatorio debería considerar esa diferencia.

Al 14 de octubre de 2026, el proyecto todavía no es ley vigente: ha superado la Cámara de Diputados y avanzó en el Senado, pero aún debe concluir el procedimiento constitucional

Inclusión financiera y responsabilidad de las autoridades

Los artículos 17 y 18 obligan a las autoridades a promover el uso de pagos digitales en concordancia con la Política Nacional de Inclusión Financiera y a realizar acciones relacionadas con infraestructura y conectividad. El artículo 19 prevé determinadas facultades del Banco de México para ampliar niveles de operación de cuentas, facilitar transferencias e impulsar mecanismos de recepción de pagos; el artículo 20 impone deberes complementarios a las entidades financieras.

Estas disposiciones son importantes porque la obligación no se deposita únicamente en el comerciante. Si el Estado pretende ampliar el uso de pagos digitales, también deberá crear las condiciones materiales para que puedan utilizarse.

La inclusión financiera sería incompleta si se exige al ciudadano digitalizarse mientras subsisten regiones sin conectividad suficiente, sin oferta bancaria adecuada o con costos de telecomunicaciones elevados respecto de los ingresos locales.

Mayor trazabilidad no significa acceso irrestricto del SAT

Un efecto previsible de la digitalización será una mayor trazabilidad de las operaciones. Los pagos electrónicos dejan registros de fecha, monto, origen y destino y pueden facilitar conciliaciones, demostración de ingresos y construcción de historiales financieros. La propia exposición de motivos considera que esos registros pueden mejorar el acceso al crédito y facilitar la formalización. Sin embargo, conviene distinguir la existencia de datos de la facultad jurídica para utilizarlos con fines fiscales.

La iniciativa no crea, por sí sola, una facultad general e irrestricta para que el SAT observe en tiempo real todas las operaciones digitales. El acceso y utilización fiscal de información continuará dependiendo de las facultades previstas en el Código Fiscal de la Federación, de las obligaciones de información de las instituciones y de las reglas de secreto financiero y protección de datos aplicables. La digitalización aumenta la información disponible; no elimina los requisitos legales para que una autoridad pueda utilizarla.

El proceso legislativo: dónde estaba el proyecto al 14 de octubre de 2026

El proyecto inició formalmente su ruta legislativa en la Cámara de Diputados el 9 de septiembre de 2026. Después del trabajo en comisiones, el dictamen fue presentado al Pleno el 6 de octubre de 2026, discutido y aprobado ese mismo día. Posteriormente fue enviado a la Cámara de Senadores como cámara revisora.  

La minuta fue recibida en el Senado el 7 de octubre de 2026 y turnada a las comisiones correspondientes. De acuerdo con el Sistema de Información Legislativa, al cierre del 14 de octubre de 2026 el asunto había sido aprobado en comisiones de la Cámara revisora, el dictamen había sido presentado al Pleno del Senado y se encontraba en primera lectura. Falta, por tanto, que el Pleno del Senado discutiera y votara definitivamente el dictamen. 

La publicación no sería el final: comenzaría la etapa regulatoria

Aun después de publicarse, buena parte de los efectos materiales no sería inmediata. El Artículo Primero Transitorio del proyecto dispone que el decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el DOF. Sin embargo, el Tercero Transitorio concede a la SHCP un plazo de quince días hábiles posteriores a la entrada en vigor para determinar los sectores estratégicos y actividades relevantes en los que los pagos digitales podrán constituir la única forma de pago.

Posteriormente, conforme al Cuarto Transitorio, dentro de los quince días hábiles siguientes a la publicación de esa determinación, las autoridades competentes de cada sector deberán emitir las disposiciones administrativas que definan condiciones, requisitos, obligaciones y reglas concretas, incluida la eventual transición gradual.

Esto significa que incluso después de la publicación de la ley será necesario esperar una segunda etapa normativa para conocer qué sectores quedarán realmente sujetos a las obligaciones más estrictas y cómo deberán cumplirlas.

Consideración final

La iniciativa persigue un objetivo económicamente relevante: aprovechar la infraestructura financiera disponible, ampliar la inclusión y permitir que pagos, trámites y servicios puedan realizarse con mayor rapidez y trazabilidad. Sin embargo, su éxito dependerá menos de la redacción general de la ley que de cómo se construya la regulación posterior.

México no tiene una sola realidad digital. Existen regiones con servicios financieros sofisticados y alta conectividad, junto a comunidades donde el efectivo continúa siendo el mecanismo principal porque es accesible, inmediato y no depende de electricidad, señal o conocimientos tecnológicos especializados. Si la autoridad utiliza la categoría de “sector estratégico” sin incorporar esas diferencias, la digitalización podría generar una paradoja: una política concebida para ampliar la inclusión terminaría dificultando la participación de quienes tienen menos capacidad tecnológica.

La respuesta regulatoria deberá ser proporcional. No basta ordenar el uso de pagos digitales; será necesario acompañarlo con infraestructura, conectividad, educación financiera, capacitación y mecanismos reales de contingencia. La etapa decisiva comenzará después: cuando la SHCP determine cuáles sectores serán considerados estratégicos y las autoridades sectoriales establezcan las condiciones concretas de operación.

Será entonces cuando pueda evaluarse con mayor precisión si la nueva economía digital se construye como una herramienta de inclusión o como una carga desproporcionada para aquellos sectores del país que todavía no cuentan con los recursos, la infraestructura o el conocimiento suficientes para participar plenamente en ella.