Trump invoca la IEEPA contra México, Canadá y China

Antecedentes

El 1 de febrero de 2025, el presidente Donald Trump abrió un capítulo inédito en la utilización de los poderes económicos de emergencia de Estados Unidos. Mediante tres órdenes ejecutivas consecutivas, dispuso aranceles adicionales sobre prácticamente todas las importaciones originarias de Canadá y México y sobre las mercancías procedentes de la República Popular China, vinculando expresamente las medidas con el tráfico de fentanilo, opioides sintéticos y, en el caso mexicano, también con la migración irregular.

Las medidas fueron instrumentadas mediante la Executive Order 14193, relativa a Canadá; la Executive Order 14194, aplicable a México; y la Executive Order 14195, dirigida a China. Las tres invocaron como fundamento principal la International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), 50 U.S.C. §§1701 y siguientes, junto con la National Emergencies Act, la sección 604 de la Trade Act of 1974 y la autoridad presidencial general prevista en 3 U.S.C. §301.

La elección de la IEEPA resultaba jurídicamente extraordinaria. Aprobada en 1977, la ley había servido históricamente como fundamento para sanciones financieras, bloqueo de activos, prohibiciones comerciales y otras medidas económicas frente a amenazas internacionales. Apenas un día antes de las órdenes, el Congressional Research Service observaba que ningún presidente había utilizado anteriormente la IEEPA para imponer aranceles, aunque Richard Nixon sí había empleado en 1971 una disposición semejante de su predecesora, la Trading with the Enemy Act (TWEA), para establecer un recargo general sobre importaciones.

Problemática jurídica

La pregunta jurídica surgía del propio texto legislativo.

La IEEPA permite al presidente, cuando exista una amenaza “inusual y extraordinaria” cuyo origen se encuentre total o sustancialmente fuera de Estados Unidos y se haya declarado la correspondiente emergencia nacional, investigar, bloquear, regular, dirigir, obligar, anular, impedir o prohibir determinadas operaciones relativas a bienes en los que exista un interés extranjero, incluida su importación o exportación.

Lo que el artículo 1702(a)(1)(B) no menciona expresamente son las palabras tariff, duty o tax.

La cuestión, por tanto, no era si el presidente podía “regular” importaciones. Esa facultad aparece expresamente en la ley. La dificultad consistía en determinar si dentro del verbo regulate cabía también la potestad de establecer un gravamen ad valorem sobre mercancías importadas.

La pregunta adquiría dimensión constitucional porque el artículo I de la Constitución atribuye al Congreso las facultades de imponer derechos y gravámenes y regular el comercio con naciones extranjeras. Ello no impide que el Congreso delegue poderes comerciales al Ejecutivo; de hecho, diversas leyes lo hacen. El problema específico era establecer qué había delegado realmente el Congreso al aprobar la IEEPA.

Al 1 de febrero de 2025, esa cuestión permanecía abierta.

Tres órdenes, tres tratamientos arancelarios

Aunque las órdenes formaban parte de una misma estrategia, su contenido no era idéntico.

Para México, la Executive Order 14194 ordenó un arancel adicional del 25 % sobre los productos mexicanos. La Casa Blanca relacionó la medida tanto con el tráfico de drogas como con la migración irregular y declaró que la insuficiente actuación del gobierno mexicano constituía una amenaza inusual y extraordinaria para la seguridad nacional, la política exterior y la economía estadounidenses.

Para Canadá, la Executive Order 14193 estableció igualmente un gravamen adicional del 25 %, pero creó una excepción relevante: los productos energéticos y recursos energéticos quedarían sujetos a una tasa adicional del 10 %. La orden centró su justificación en el flujo de drogas ilícitas a través de la frontera norte y en lo que la administración consideraba insuficiente cooperación canadiense.

Finalmente, la Executive Order 14195 impuso a los productos de China un arancel adicional del 10 %, vinculándolo con la cadena de suministro de opioides sintéticos, los precursores químicos y las redes de lavado de dinero relacionadas con el tráfico de fentanilo.

Las tres tasas se establecieron además de los aranceles, derechos y cargos que ya pudieran resultar aplicables.

Una precisión temporal esencial: ordenados el día 1, efectivos el día 4

Para efectos de comercio exterior, resulta importante distinguir entre la fecha de emisión y la fecha prevista de exigibilidad.

Las tres órdenes fueron firmadas el 1 de febrero de 2025, pero dispusieron que los nuevos gravámenes comenzaran a aplicarse originalmente a las mercancías ingresadas para consumo —o retiradas de almacén para consumo— a partir de las 00:01 horas, tiempo del Este, del 4 de febrero de 2025.

Además, contemplaron una excepción transitoria para determinadas mercancías que ya se encontraran cargadas o en tránsito antes de las 00:01 horas del propio 1 de febrero, condicionada a la certificación correspondiente ante U.S. Customs and Border Protection.

Por ello, al corte temporal de esta nota, es técnicamente más exacto afirmar que Trump ordenó la imposición de los aranceles, no que las aduanas estadounidenses ya los estuvieran recaudando.

La cláusula decisiva: “regular la importación”

Las tres órdenes fueron extraordinariamente explícitas sobre su fundamento.

Cada una señaló que el presidente invocaba específicamente la autoridad conferida por 50 U.S.C. §1702(a)(1)(B) y afirmó que las demás facultades disponibles para imponer aranceles eran inadecuadas para hacer frente a la amenaza declarada.

Esto diferencia la actuación de otros instrumentos comerciales estadounidenses.

La sección 301 de la Trade Act of 1974, por ejemplo, establece procedimientos para responder a prácticas comerciales extranjeras consideradas injustificables o discriminatorias. La sección 232 de la Trade Expansion Act permite medidas vinculadas con la seguridad nacional. La IEEPA tiene otra lógica: parte de una emergencia nacional derivada de una amenaza exterior extraordinaria.

Utilizarla para establecer aranceles significa conectar un impuesto a las importaciones no con una investigación comercial ordinaria, sino con la respuesta presidencial a una emergencia.

El precedente Nixon: semejante, pero no idéntico

La administración no actuaba en un vacío histórico absoluto.

En 1971, el presidente Richard Nixon impuso un recargo del 10 % a determinadas importaciones durante una crisis monetaria. El gobierno defendió posteriormente aquella medida bajo la TWEA, cuyo lenguaje relativo a la facultad de “regular” importaciones era semejante al que posteriormente fue trasladado a la IEEPA.

En United States v. Yoshida International, Inc., el tribunal de apelaciones competente sostuvo que aquella facultad podía respaldar el recargo dadas las circunstancias de la emergencia declarada. Sin embargo, el precedente interpretaba otra ley, anterior a la IEEPA, y surgió bajo un régimen de poderes de emergencia distinto. El propio Congressional Research Service había advertido antes del 1 de febrero que la eventual utilización de la IEEPA para aranceles plantearía cuestiones jurídicas no definitivamente resueltas.

Un arancel concebido también como instrumento de presión

Las órdenes no presentaron los gravámenes como permanentes.

En los casos de México, Canadá y China, el secretario de Seguridad Nacional debía vigilar las medidas adoptadas por los respectivos gobiernos. Si el presidente determinaba que las acciones extranjeras eran suficientes para mitigar la emergencia, los aranceles podían retirarse.

También aparecía una cláusula de escalamiento: si alguno de los países respondía mediante aranceles contra exportaciones estadounidenses o medidas semejantes, el presidente se reservaba la posibilidad de incrementar o ampliar los gravámenes para preservar su eficacia.

En otras palabras, la tarifa no operaba únicamente como mecanismo recaudatorio o proteccionista. Era concebida expresamente como instrumento de coerción económica destinado a modificar la conducta de gobiernos extranjeros.

Consecuencias prácticas y recomendaciones

Para empresas mexicanas exportadoras, la primera consecuencia era contractual y logística.

Resultaba indispensable identificar qué embarques calificaban para la excepción de tránsito, revisar quién asumiría contractualmente el nuevo 25 % y determinar si los Incoterms, cláusulas de ajuste de precio o mecanismos de fuerza mayor contemplaban modificaciones arancelarias extraordinarias.

También debía verificarse la correcta determinación de origen. El arancel se diseñó sobre productos de México, no simplemente sobre mercancías embarcadas desde territorio mexicano.

Finalmente, los departamentos jurídicos y de comercio exterior debían conservar pedimentos, declaraciones aduaneras, certificaciones, contratos y evidencia de los derechos efectivamente cubiertos. No porque al 1 de febrero existiera un litigio que garantizara devoluciones futuras, sino porque cualquier modificación administrativa o impugnación posterior exigiría reconstruir con precisión qué mercancías quedaron sujetas a cada disposición.

Conclusiones

El 1 de febrero de 2025 no comenzó todavía una disputa judicial. Comenzó algo jurídicamente anterior y quizá más importante: un experimento con el alcance de los poderes presidenciales de emergencia.

Trump utilizó la IEEPA —una ley concebida para responder a amenazas económicas internacionales extraordinarias— como fundamento directo para ordenar aranceles adicionales del 25 % sobre México, del 25 % sobre Canadá con una tasa del 10 % para energía, y del 10 % sobre China.

La pregunta quedó planteada desde ese mismo día: si el Congreso autorizó al presidente a “regular la importación”, ¿autorizó también a gravarla mediante aranceles?

Al 1 de febrero de 2025, las órdenes habían dado la respuesta del Poder Ejecutivo.

Los tribunales todavía no habían dado la suya.

Fuentes consultadas —corte temporal: 1 de febrero de 2025

Executive Office of the President. Executive Order 14193, Imposing Duties to Address the Flow of Illicit Drugs Across Our Northern Border, 1 de febrero de 2025.

Executive Office of the President. Executive Order 14194, Imposing Duties to Address the Situation at Our Southern Border, 1 de febrero de 2025.

Executive Office of the President. Executive Order 14195, Imposing Duties to Address the Synthetic Opioid Supply Chain in the People's Republic of China, 1 de febrero de 2025.

United States Code. International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. §§1701-1702, texto vigente al inicio de 2025.

Congressional Research Service. The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) and Tariffs: Historical Background and Key Issues, actualización de 31 de enero de 2025.