Quién decide y cómo opera el silencio de la CNIE

Diez Secretarías y una reforma que obliga a actualizar las plantillas

La Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) constituye el órgano colegiado alrededor del cual gira buena parte de las decisiones administrativas relevantes de la Ley de Inversión Extranjera (LIE). Sin embargo, incluso aquí resulta común encontrar memorandos, manuales internos y modelos de solicitudes que reproducen una integración ya superada.

La composición de la Comisión se encuentra en el artículo 23, no en el artículo 24. Conforme al texto vigente, está integrada por los titulares de las Secretarías de Gobernación; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Bienestar; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Infraestructura, Comunicaciones y Transportes; Trabajo y Previsión Social, y Turismo. Los titulares pueden designar como suplente a un subsecretario. La reforma publicada el 27 de mayo de 2024 actualizó precisamente esta integración.

Estamos, por tanto, ante diez Secretarías de Estado, no nueve, y la integración vigente ya no incluye al Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal. El artículo 23 permite, además, invitar a autoridades y representantes de los sectores privado y social relacionados con los asuntos a tratar; éstos participan con voz, pero sin voto.

La arquitectura revela la naturaleza de la CNIE. No es únicamente una ventanilla especializada de la Secretaría de Economía. Es un órgano intersecretarial concebido para incorporar, al menos institucionalmente, consideraciones económicas, fiscales, laborales, ambientales, energéticas, diplomáticas, de infraestructura y de política interior cuando la naturaleza de la inversión así lo exige.

La Comisión debe reunirse por lo menos semestralmente y adopta sus decisiones por mayoría de votos. En caso de empate, su presidente tiene voto de calidad. Conforme al artículo 24, la presidencia corresponde al titular de la Secretaría de Economía y, para su funcionamiento, la Comisión cuenta con un Secretario Ejecutivo y un Comité de Representantes.

El Secretario Ejecutivo administra el procedimiento; no sustituye a la Comisión

Conviene precisar otra simplificación frecuente. El Secretario Ejecutivo desempeña un papel central, pero de ello no se sigue que pueda considerársele, sin más, la autoridad que decide individualmente las solicitudes ordinarias mientras reserva las complejas al pleno.

El artículo 27 de la LIE le atribuye funciones determinadas: representar a la Comisión; notificar sus resoluciones a través de la Secretaría; realizar los estudios que ésta le encomiende; presentar al Congreso de la Unión el informe estadístico cuatrimestral sobre inversión extranjera, y ejercer las demás atribuciones previstas legalmente. El Reglamento agrega que el Secretario Ejecutivo será el servidor público designado por el presidente de la Comisión y contará con el auxilio de un Secretario Técnico.

La distinción es importante porque evita confundir administración del expediente con competencia decisoria. El artículo 26 establece que corresponde a la Comisión resolver, a través de la Secretaría, sobre la procedencia y, en su caso, los términos y condiciones de la participación extranjera en las actividades o adquisiciones reguladas por los artículos 8 y 9. También le corresponde dictar lineamientos de política, diseñar mecanismos de promoción de inversión y establecer criterios de aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias mediante resoluciones generales.

El Comité de Representantes: la estructura que permite operar al órgano colegiado

Una Comisión integrada por diez secretarios de Estado difícilmente podría funcionar si cada expediente exigiera necesariamente una reunión física de todos sus titulares. La propia LIE resuelve el problema mediante el Comité de Representantes.

El artículo 25 dispone que éste estará integrado por el servidor público designado por cada secretario de Estado integrante de la Comisión, deberá reunirse cuando menos cuatrimestralmente y tendrá las facultades que la propia CNIE le delegue. El Reglamento precisa que esos representantes deberán ser subsecretarios o equivalentes cuya materia de competencia guarde relación con los asuntos a tratar.

Aquí aparece una característica procedimental particularmente interesante: los asuntos no tienen que resolverse exclusivamente mediante una sesión presencial.

El artículo 27 del Reglamento permite que sean resueltos en sesión de los integrantes de la Comisión, mediante opinión por escrito de cada uno de ellos o a través del Comité de Representantes. Cuando se utiliza este último mecanismo, cada miembro dispone de cinco días hábiles para emitir su voto, y es aquí donde aparece el primer silencio relevante de este régimen.

El primer silencio: callar puede significar votar a favor

El Reglamento dispone que, transcurrido el plazo correspondiente sin que los integrantes de la Comisión o del Comité de Representantes formulen objeciones o comuniquen su voto, se considera que han emitido voto favorable respecto de los asuntos sometidos a su consideración.

No debe confundirse este mecanismo con la afirmativa ficta que protege al particular, estamos frente a dos fenómenos diferentes. El primero es interno: organiza la formación de la voluntad de un órgano colegiado y evita que la falta de respuesta de uno de sus integrantes paralice indefinidamente la decisión administrativa, mientras que el segundo es externo: determina qué ocurre entre la autoridad y el solicitante cuando la Comisión completa deja transcurrir el plazo legal sin resolver.

Esta diferencia resulta especialmente útil para comprender por qué afirmar simplemente que “el silencio de la Comisión no produce efectos” es jurídicamente incorrecto. En realidad, la LIE y su Reglamento atribuyen al silencio consecuencias positivas en ambos planos, aunque por fundamentos, sujetos y momentos procesales completamente diferentes.

Quórum, segunda convocatoria y mayoría: lo que realmente dice el Reglamento

El Reglamento también ofrece una respuesta más matizada que la idea de que la Comisión “sesiona por cuota de asistencia”. Para la reunión de titulares se requiere, en primera convocatoria, la presencia de cuando menos la mitad de ellos. Si la reunión no puede celebrarse, debe realizarse una segunda convocatoria y, en ésta, los asuntos incluidos en el orden del día podrán resolverse cualquiera que sea el número de titulares presentes.

El Comité de Representantes sigue una lógica semejante: en primera convocatoria requiere la presencia de cuando menos la mitad de sus integrantes y resuelve por mayoría de votos de los presentes; en segunda convocatoria puede resolver los asuntos anunciados cualquiera que sea el número de representantes asistentes.

Esto proporciona agilidad al funcionamiento institucional, pero también obliga al abogado a abandonar la imagen de una gran deliberación plenaria de diez secretarios alrededor de cada expediente de inversión.

La CNIE es un órgano colegiado, sí; pero dispone de mecanismos reglamentarios de representación, votación escrita, delegación y segunda convocatoria precisamente para evitar que la complejidad de su integración vuelva imposible su operación cotidiana.

El segundo silencio: 45 días hábiles y afirmativa ficta

La corrección más importante del análisis se encuentra en el artículo 28 de la LIE, donde la Comisión debe resolver las solicitudes sometidas a su consideración dentro de un plazo que no exceda de 45 días hábiles, contado a partir de la presentación de la solicitud respectiva, en los términos establecidos por el Reglamento.

Y la ley no deja indeterminado el efecto del vencimiento, dispone expresamente que, si la Comisión no resuelve dentro de ese plazo, la solicitud se considerará aprobada en los términos presentados. Además, a petición expresa del interesado, la Secretaría deberá expedir la autorización correspondiente.

Hay, por tanto, afirmativa ficta, no es una interpretación analógica de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. No depende de intentar importar al régimen de inversión extranjera una consecuencia prevista para otro trámite. Está escrita directamente en la LIE.

Por esa razón, tampoco sería correcto diseñar como reacción ordinaria frente al vencimiento un mecanismo de “excitativa” o asumir inmediatamente que debe promoverse un juicio de amparo por omisión. El primer análisis debe partir del efecto que la propia legislación especial atribuye al silencio: la aprobación de la solicitud en los términos en que fue presentada.

La ficta favorable no vuelve irrelevante el calendario

Que exista afirmativa ficta tampoco significa que sea prudente estructurar deliberadamente una transacción esperando que transcurran 45 días sin respuesta.

En una operación de M&A (Mergers and Acquisitions, que en español significa Fusiones y Adquisiciones), el objetivo regulatorio preferible continúa siendo obtener una resolución expresa, clara y susceptible de incorporarse al expediente de cierre. Ello resulta especialmente relevante cuando existen financiadores, consejos de administración, auditores, fedatarios o contrapartes que necesitan constatar documentalmente el cumplimiento de las condiciones precedentes.

La propia LIE ofrece una solución documental: una vez actualizada la hipótesis del artículo 28, el interesado puede solicitar expresamente que la Secretaría expida la autorización correspondiente.

Por ello, una cláusula de condición precedente bien redactada no debería limitarse a expresar que “la Comisión haya autorizado la operación”. Conviene prever tanto la resolución favorable expresa como, cuando jurídicamente corresponda, la actualización de la afirmativa ficta y la documentación necesaria para acreditarla dentro del expediente transaccional.

La lección para M&A: distinguir órgano, procedimiento y efecto

La CNIE parece compleja porque reúne tres planos que el abogado corporativo tiende a mezclar: quién integra el órgano, cómo se forma internamente su voluntad y qué efecto produce frente al particular la falta de resolución.

Separarlos simplifica el análisis, la Comisión es el órgano colegiado. El Secretario Ejecutivo articula funciones esenciales de representación, estudio y notificación. El Comité de Representantes permite descentralizar operativamente la deliberación dentro de las facultades delegadas. El Reglamento admite sesiones, opiniones escritas y mecanismos de voto favorable por falta de objeción. Y, finalmente, el artículo 28 impide que la incertidumbre administrativa pueda prolongarse indefinidamente frente al inversionista.

Por eso, la enseñanza práctica es exactamente inversa a la que podría sugerir una lectura apresurada: el silencio sí importa en la Ley de Inversión Extranjera, importa dentro de la Comisión, porque puede convertirse en voto favorable, e importa frente al solicitante, porque después del plazo legal puede convertirse en una solicitud aprobada. En inversión extranjera, saber contar acciones es indispensable. Cuando interviene la Comisión, también hay que saber contar días.