El primer día de Trump reabre el debate sobre el Impuesto Mínimo Global

Antecedentes

El 20 de enero de 2025, pocas horas después de asumir nuevamente la Presidencia de Estados Unidos, Donald Trump firmó un memorando dirigido al secretario del Tesoro, al representante comercial de Estados Unidos y al representante permanente estadounidense ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

El documento, titulado The Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Global Tax Deal (Global Tax Deal), fue posteriormente publicado el 30 de enero en el Federal Register, bajo la referencia 90 FR 8483. Su objetivo declarado consistió en reafirmar la soberanía fiscal estadounidense y negar efectos internos a los compromisos asumidos por la administración anterior respecto del denominado pacto fiscal global.

El contexto era particularmente sensible. Desde octubre de 2021, alrededor de 140 jurisdicciones habían respaldado políticamente la solución de dos pilares promovida por el Marco Inclusivo sobre BEPS. El Pilar Uno buscaba redistribuir determinados derechos de imposición sobre las mayores multinacionales hacia jurisdicciones de mercado. El Pilar Dos, por su parte, establecía las Reglas Modelo GloBE, concebidas para asegurar una tasa efectiva mínima del 15 % sobre grupos multinacionales que, como regla general, superaran ingresos consolidados de 750 millones de euros.

Para enero de 2025, numerosas jurisdicciones ya habían trasladado las reglas del Pilar Dos a sus ordenamientos domésticos. La Unión Europea había establecido su marco mediante la Directiva 2022/2523, y distintas economías de Asia, Europa y otras regiones habían comenzado a implementar la IIR, impuestos complementarios domésticos o reglas preparatorias para la UTPR. Estados Unidos, en cambio, no había promulgado las Reglas Modelo GloBE como parte de su legislación federal.

Problemática jurídica

La primera precisión necesaria es terminológica: el denominado “Global Tax Deal” no era un tratado internacional ratificado por Estados Unidos.

Se trataba de un compromiso político alcanzado dentro del Marco Inclusivo de la OCDE y el G20, cuya aplicación efectiva dependía de que cada jurisdicción incorporara sus componentes mediante los instrumentos constitucionalmente requeridos.

Por ello, el presidente no necesitaba “derogar” una ley estadounidense que implementara el Pilar Dos: esa legislación federal no existía.

El memorando parte precisamente de esa premisa. Ordena notificar a la OCDE que cualesquiera compromisos asumidos por la administración anterior en nombre de Estados Unidos respecto del pacto fiscal global carecen de fuerza o efecto dentro de Estados Unidos mientras el Congreso no adopte por ley las disposiciones pertinentes.

La cuestión constitucional es relevante. El artículo I, sección 8, de la Constitución atribuye al Congreso la facultad de establecer y recaudar impuestos federales. Ello no significa que el Poder Ejecutivo carezca de competencias en política tributaria internacional —administra las leyes fiscales, negocia posiciones internacionales y participa en tratados dentro del marco constitucional correspondiente—, sino algo más concreto: un compromiso ejecutivo dentro de la OCDE no crea por sí solo una nueva obligación tributaria federal equivalente a las reglas GloBE.

Lo que hizo el memorando —y lo que no hizo

La expresión utilizada por el documento presidencial es contundente: el pacto fiscal global no tendría “fuerza o efecto” dentro de Estados Unidos.

Sin embargo, su alcance jurídico es más estrecho de lo que su lenguaje político pudiera sugerir.

El memorando no eliminó el impuesto federal sobre sociedades, no modificó las reglas estadounidenses sobre tributación internacional, no derogó GILTI ni otras disposiciones internas y tampoco retiró a Estados Unidos de la OCDE.

Más importante aún: no dispuso formalmente la salida de Estados Unidos del Marco Inclusivo sobre BEPS. El acto se dirige a los compromisos relativos al Global Tax Deal y a sus efectos internos, no a la membresía institucional estadounidense dentro de los foros de cooperación tributaria.

Por ello, desde una perspectiva jurídica resulta preferible hablar de desvinculación política respecto de los compromisos fiscales de 2021 y rechazo de su incorporación doméstica sin intervención del Congreso, más que de una denuncia de tratado o una salida automática de toda la arquitectura BEPS.

El problema que Washington no puede resolver unilateralmente

El mayor desafío para los grupos estadounidenses se encontraba fuera del territorio nacional.

Las Reglas GloBE fueron diseñadas como un sistema coordinado. La Income Inclusion Rule (IIR) permite, bajo determinadas condiciones, recaudar impuesto complementario en la jurisdicción de una entidad matriz respecto de entidades del grupo sujetas a baja tributación. La UTPR funciona como mecanismo residual cuando ese impuesto complementario no ha sido recaudado mediante una IIR calificada.

En consecuencia, que Estados Unidos no incorpore las reglas GloBE no impide que otras jurisdicciones las incorporen y las apliquen, de acuerdo con su propia legislación, a entidades pertenecientes a grupos estadounidenses.

Ese es el punto que convierte el memorando en algo más que una declaración de política interna. Washington podía decidir no adoptar el Pilar Dos, pero no podía, mediante un acto presidencial, impedir que Alemania, Francia, Reino Unido, Corea u otra jurisdicción aplicaran sus propias leyes tributarias a entidades situadas dentro de sus territorios.

La confrontación potencial ya estaba incorporada en el diseño del sistema.

Sesenta días para estudiar respuestas

La segunda sección del memorando introduce precisamente esa dimensión internacional.

El secretario del Tesoro, en consulta con el representante comercial estadounidense, recibió la orden de investigar si otros países incumplían tratados fiscales con Estados Unidos o mantenían —o preveían adoptar— reglas consideradas extraterritoriales o desproporcionadamente perjudiciales para empresas estadounidenses.

Además, debía elaborar una lista de posibles “medidas de protección u otras acciones” y presentar sus conclusiones al presidente dentro de un plazo de sesenta días.

El lenguaje merece atención. El memorando no impuso el 20 de enero una represalia tributaria concreta ni creó aranceles, sanciones o impuestos compensatorios. Ordenó una investigación y preparación de opciones.

Por ello, al corte temporal de esta nota, cualquier afirmación sobre la naturaleza definitiva de futuras medidas estadounidenses sería prematura.

La reacción de la OCDE

La respuesta inicial de la OCDE evitó la confrontación abierta.

El secretario general Mathias Cormann reconoció que representantes estadounidenses habían planteado preocupaciones respecto de diferentes aspectos del acuerdo y manifestó que la organización continuaría trabajando con Estados Unidos y con los demás países para promover certidumbre tributaria, evitar doble imposición y proteger las bases fiscales nacionales.

La reacción resulta jurídicamente reveladora: la OCDE no trató el memorando como si hubiese extinguido por sí mismo el marco multilateral.

Además, apenas cinco días antes de la toma de posesión estadounidense, el Marco Inclusivo había publicado nuevas herramientas para la administración coordinada del Impuesto Mínimo Global, incluida una compilación de legislaciones domésticas que habían obtenido estatus calificado transitorio. Es decir, mientras Washington redefinía su posición, otras jurisdicciones continuaban avanzando en la implementación.

Consecuencias prácticas y recomendaciones

Para grupos multinacionales estadounidenses, la conclusión inmediata era paradójica: el memorando reducía cualquier expectativa de que el Ejecutivo estadounidense intentara incorporar administrativamente el Pilar Dos, pero no eliminaba la exposición del grupo frente a legislaciones extranjeras ya vigentes.

Los departamentos fiscales debían, por tanto, mantener dos análisis separados.

El primero correspondía al derecho federal estadounidense: qué obligaciones tributarias existían realmente bajo el Internal Revenue Code, sin confundir compromisos OCDE con legislación doméstica.

El segundo debía realizarse jurisdicción por jurisdicción: qué IIR, QDMTT o UTPR había adoptado cada país donde el grupo mantuviera subsidiarias, establecimientos o entidades relevantes.

Para grupos mexicanos con matrices, inversionistas o entidades estadounidenses, el memorando también exigía cautela. Una estructura con participación estadounidense no quedaba automáticamente fuera de GloBE por la decisión de Washington. La exposición dependía de la localización de cada entidad y de la legislación implementada por las demás jurisdicciones involucradas.

Conclusiones

El memorando del 20 de enero de 2025 representó un giro político inequívoco, pero jurídicamente más preciso de lo que su título suele sugerir.

Estados Unidos no derogó un tratado fiscal global ni eliminó una legislación GloBE que nunca había promulgado. Lo que hizo el presidente fue negar efectos internos a los compromisos internacionales asumidos por la administración anterior sin una ley del Congreso y ordenar el estudio de posibles respuestas frente a medidas fiscales extranjeras consideradas extraterritoriales o discriminatorias.

La decisión reafirmó una realidad fundamental del Pilar Dos: su fuerza jurídica no proviene de la OCDE por sí sola, sino de las normas domésticas mediante las cuales cada jurisdicción lo implementa.

Y allí reside también la limitación del memorando. Washington puede decidir qué reglas incorpora a su propio derecho. Lo que no puede decidir unilateralmente es qué impuestos adoptan las demás jurisdicciones sobre entidades y actividades sometidas a su potestad tributaria.

Ese conflicto entre soberanía fiscal nacional y coordinación multilateral quedó abierto desde el primer día de la nueva administración.

Fuentes consultadas —corte temporal: 30 de enero de 2025

Executive Office of the President. The Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Global Tax Deal (Global Tax Deal), Memorandum of January 20, 2025, 90 FR 8483, publicado el 30 de enero de 2025.

U.S. Government Publishing Office. Memorandum on the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Global Tax Deal, DCPD-202500150, 20 de enero de 2025.

OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS. Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy, 8 de octubre de 2021.

OECD. Minimum Tax Implementation Handbook (Pillar Two), descripción del funcionamiento de IIR, UTPR y de la incorporación doméstica progresiva del Impuesto Mínimo Global.

OECD. Global minimum tax: Release of compilation of qualified legislation and information filing and exchange tools, 15 de enero de 2025.

EFE. Declaraciones del secretario general de la OCDE, Mathias Cormann, sobre la continuidad de la cooperación fiscal internacional, 21 de enero de 2025.