¿Cuándo es procedente el bloqueo de cuentas bancarias por la UIF?

La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) es la unidad administrativa central dependiente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la cual fue creada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 07 de mayo de 2004.

De conformidad con el artículo 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (RISHCP), la UIF es la unidad administrativa encargada de recibir reportes de operaciones financieras, avisos de actividades vulnerables, analizar operaciones financieras, económicas, detectar cuestiones de operaciones con recursos de procedencia ilícita, financiamiento al terrorismo, etc. 

Para lograr lo anterior, la UIF en términos de la fracción XXXII del artículo 15 del RSHCP, tiene la facultad de integrar una lista de personas bloqueadas con el propósito que éstas no puedan realizar ningún acto, operación o servicio con las entidades del sistema financiero.

Junto a dicha facultad, se encuentra el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), el cual en su párrafo noveno establece la obligación a las entidades del sistema financiero de suspender de forma inmediata la realización de actos, operaciones o servicios con los clientes o usuarios que la SHCP les informe mediante una lista de personas bloqueadas que tendrá el carácter de confidencial.

Sobre el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido los casos en los que las instituciones de crédito deben de acatar lo antes referido y explicó que la facultad de inclusión en la lista de personas bloqueadas no consiste en una sanción, sino que se trata de una medida cautelar de naturaleza administrativa que está dirigida a garantizar la existencia de un derecho que se estima puede sufrir algún menoscabo, por lo cual constituye un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público.

Así mismo, precisó que la atribución contenida en el artículo 115 de la LIC no deriva de alguna resolución ministerial o judicial en materia penal, sino de una orden emitida por una autoridad administrativa que, en ejercicio de sus funciones, emite para la protección del sistema financiero.

En virtud de lo anterior, es que la Segunda Sala arribó a la conclusión de que en el supuesto de que el bloqueo de cuentas realizado con base en el artículo 115 de la LIC, tenga como origen el cumplimiento de una resolución o pronunciamiento de un organismo internacional o bien, el cumplimiento de una obligación bilateral o multilateral asumida por nuestro país es procedente y legal.

Lo anterior, toda vez que la atribución contenida en el numeral aludido efectivamente opera como una medida cautelar, en tanto se trata de una medida provisional que responde justamente a un procedimiento específico: el cumplimiento de los compromisos internacionales que ha adquirido nuestro país.

Dichos compromisos internacionales establecen la obligación de asegurar determinados bienes, entre los que se encuentran las cuentas bancarias como parte de la cooperación internacional en la lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo en todas sus modalidades y al financiamiento de proliferación de armas de destrucción masiva.

Los instrumentos internacionales adoptados por nuestro país son la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo), la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Convención de Mérida), así como el hecho de que México es parte del “Grupo de Acción Financiera Internacional” (GAFI por sus siglas), el cual es un ente intergubernamental que busca fijar estándares y promover la implementación efectiva para combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación y otras amenazas a la integridad del sistema financiero internacional.

Entonces, al adoptarse dichos mecanismos internacionales y en términos del artículo 133 Constitucional, en el sentido de que los tratados internacionales suscritos por México y que estén de acuerdo con la Constitución Federal, son la Ley Suprema de la Unión, es que la atribución para bloquear cuentas por parte de la UIF va encaminada como una medida implementada por nuestro país para el cumplimiento de los compromisos internacionales que se han asumido.

Sin embargo, la sola suscripción de los referidos, no legitima a las autoridades administrativas a realizar un bloqueo de cuentas bancarias, con base en el procedimiento establecido en el artículo 115 de la LIC y sus Disposiciones de Carácter General, ya que para contar con dicha legitimación es necesario que dicha actuación sea en cumplimiento de una resolución o pronunciamiento de un organismo internacional, o bien, el cumplimiento de una obligación bilateral o multilateral asumida por nuestro país, pues sólo de esta forma no existe transgresión al principio de seguridad jurídica.

Ello se debe, a que la atribución contenida en el numeral 115 de la LIC opera únicamente como una medida cautelar provisional que responde a un procedimiento específico: el cumplimiento de los compromisos internacionales que ha adquirido nuestro país.

Por tanto, en el supuesto de que la UIF realice un bloqueo de cuentas en términos del párrafo noveno del artículo 115 de la LIC, y dicha atribución no sea en acatamiento a una cuestión internacional, se estaría trasgrediendo la seguridad jurídica del gobernado, toda vez que, la medida cautelar que se busca adoptar no se impondría en relación con un procedimiento administrativo o jurisdiccional específico y determinado.

Es decir, cuando se adopte dicha medida cautelar por una cuestión estrictamente nacional o no se acredite que se está ante el cumplimiento de un compromiso internacional, no podrá considerarse válida debido a que, los motivos que generaron la suspensión de actividades en el sistema financiero nacional y, por ende, el bloqueo de cuentas bancarias transgrede el principio de seguridad jurídica.

Lo antes referido, ha tenido sustento en dos criterios jurisprudenciales emitidos por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se trascriben:

“ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO).  El precepto referido al prever que las instituciones de crédito deberán suspender de forma inmediata la realización de actos, operaciones o servicios con los clientes o usuarios que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público les informe mediante una lista de personas bloqueadas, contiene una medida cautelar de índole administrativa, la cual, para ser válida en relación con el principio constitucional de seguridad jurídica, de su regulación habrá de advertirse respecto de qué tipo de procedimiento jurisdiccional o administrativo se implementa. En consecuencia, debe realizarse una interpretación conforme del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito a efecto de que sea acorde con el principio constitucional mencionado, de la siguiente manera: a) La atribución únicamente puede emplearse como medida cautelar relacionada con los procedimientos relativos al cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por nuestro país, lo cual se actualiza ante dos escenarios: i) Por el cumplimiento de una obligación de carácter bilateral o multilateral asumida por México, en la cual se establezca de manera expresa la obligación compartida de implementar este tipo de medidas ante solicitudes de autoridades extranjeras; o ii) Por el cumplimiento de una resolución o determinación adoptada por un organismo internacional o por una agrupación intergubernamental, que sea reconocida con esas atribuciones por nuestro país a la luz de algún tratado internacional. b) Sin embargo, la atribución citada no puede emplearse válidamente cuando el motivo que genere el bloqueo de las cuentas tenga un origen estrictamente nacional, pues al no encontrarse relacionada con algún procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, resultaría contraria al principio de seguridad jurídica.”

“SUSPENSIÓN PROVISIONAL. REGLAS PARA SU OTORGAMIENTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO SEA EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.A consideración de esta Segunda Sala, atendiendo a una ponderación del interés social, la no contravención a disposiciones de orden público así como al principio de apariencia del buen derecho, en el juicio de amparo es posible otorgar la suspensión provisional cuando el acto reclamado sea el bloqueo de cuentas bancarias atribuido a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito. Sin embargo, en su caso dicha suspensión provisional se concederá de manera condicionada, esto es, no surtirá efectos si el bloqueo se emitió a partir del supuesto válido que fue reconocido jurisprudencialmente por esta Segunda Sala, consistente en el cumplimiento de una obligación contraída con un gobierno extranjero o la ejecución de una resolución adoptada por un organismo internacional o agrupación intergubernamental cuyas atribuciones fueron reconocidas con base en una obligación asumida por el Estado mexicano. Al tratarse de un supuesto excepcional, dicha autoridad habrá de contar con documentación que sustente la existencia de una solicitud expresa de realizar el bloqueo de cuentas, formulada por una autoridad extranjera u organismo internacional que cuente con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole acorde justamente a un tratado bilateral o multilateral. Lo anterior no implica que al momento de dictarse la suspensión provisional la autoridad deba acreditar tal escenario, en tanto podrá no ordenar el levantamiento del bloqueo, pero tendrá la carga procesal de exhibir en el informe previo la documentación fehaciente de que está en el supuesto de excepción para el dictado de la suspensión definitiva.”

En ese sentido, la UIF únicamente podrá congelar las cuentas bancarias de un gobernado cuando provengan del cumplimiento de una obligación de carácter bilateral o multilateral ante la solicitud de alguna autoridad extranjera o por el cumplimiento de una resolución emitida por un organismo internacional.