Paola Argote Valencia
Egresada de la Licenciatura en Derecho del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Guadalajara

En muchas ocasiones, la legislación reglamentaria es omitida en su creación, olvidando que tiene como objeto generar herramientas para el cumplimiento de mandatos dictados por nuestra Carta Magna. Mientras los legisladores son libres de crear las leyes que les parezcan pertinentes para regular alguna materia, en determinados casos, el mismo texto constitucional impone la obligación de expedir una ley que apoye su observancia y aplicación.

El pasado 16 de marzo de 2018, se publicaron en el Semanario Judicial de la Federación, una serie de tesis derivadas del Amparo en Revisión 1359/2015. La resolución de este recurso por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 15 de noviembre de 2017, contiene un fallo de gran trascendencia, en el que se confirma la concesión del amparo a la asociación denominada «Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C.», la cual acudió a la justicia federal a reclamar la omisión legislativa absoluta de expedir la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal.

En el juicio de amparo que nos ocupa, la quejosa argumentó que la legislación reglamentaria omitida tiene como objeto generar herramientas para evitar que el gasto en comunicación por parte de los gobiernos deje de funcionar como una forma de censura a la libertad de expresión. Al respecto, la Primera Sala estimó que efectivamente la ausencia de reglas claras y transparentes sobre la asignación del gasto de comunicación social da lugar a un estado de cosas inconstitucional, que vulnera la libertad de expresión en su dimensión colectiva y también se traduce en una clara afectación a la dimensión individual de la libertad de expresión de la quejosa.

La relevancia de este asunto estriba en un claro cambio de paradigma en cuanto a la procedencia del juicio de amparo para reclamar omisiones legislativas. Toda vez que como se puntualiza en la ejecutoria misma de la resolución en comento, históricamente ha existido una postura reticente de la Suprema Corte a reconocer la procedencia del juicio de amparo cuando se impugnan omisiones legislativas.[1] Si bien, no es el primer asunto en el que se otorga el amparo en su contra, sí es el primero en que se ordena al Congreso de la Unión a emitir una ley reglamentaria, otorgando, inclusive, un plazo para tal efecto.

La cuestión de someter las omisiones legislativas al control judicial de un tribunal constitucional no es un debate nuevo entre los constitucionalistas locales y extranjeros. El principal argumento en su contra es el temor de romper con el equilibrio entre los poderes judicial y legislativo. Aunado a lo cual, en México se temía contravenir el principio de relatividad del juicio de amparo, que proscribe que la sentencia que se dicte sólo se ocupará de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en un caso concreto, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare. Mientras que la consecuencia de admitir el amparo en este caso, sería la expedición de una ley de carácter general.

No obstante, en el tenor de la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos de 2011 y a la Ley de Amparo de 2013, se amplió el espectro de protección del juicio de amparo, incluyendo en las fracciones I del artículo 103 y II del artículo 107 de la Constitución Federal, las omisiones de las autoridades como posibles actos reclamados, sin dejar fuera a las autoridades legislativas. Así, en el juicio que nos ocupa, se resolvió indispensable reinterpretar el principio de relatividad de las sentencias de amparo, para con ello garantizar la protección de todos los derechos fundamentales, incluyendo aquellos derechos que tengan una dimensión colectiva y/o difusa[2], es decir, dándole cabida a la reclamación de omisiones legislativas en el juicio de amparo.

En la especie, la Corte apreció que la omisión legislativa reclamada era inconstitucional, no sólo por haberse excedido el plazo establecido en los artículos transitorios de la reforma constitucional para la expedición de la ley relativa, sino que, la ausencia de dicho ordenamiento da lugar a un estado de cosas inconstitucional que vulnera derechos fundamentales.

En consecuencia, se deduce que actualmente no sólo tenemos un control constitucional sobre las normas de forma aislada, sino sobre el sistema jurídico que resulta de la actividad o inactividad legislativa. Con ello, se reconoce la función política de transformación social de la Constitución, cuyos derechos programáticos no tendrían operatividad sin las leyes secundarias.

Ahora bien, algunos autores sostienen que, en aras de defender su supremacía, el control judicial debe proceder en contra de toda omisión legislativa que cree una situación jurídica contraria a la Constitución, y no únicamente cuando con ella se incumpla con el mandato constitucional de legislar[3]. Sin embargo, la Primera Sala limitó la procedencia del amparo en contra de las omisiones legislativas de ejercicio obligatorio.

Para comprender mejor a qué tipo de omisiones legislativas se refiere la Primera Sala, resulta de utilidad citar la clasificación contenida en la jurisprudencia del Pleno de la Corte P./J. 11/2006. En este criterio se determinó que los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias tanto de ejercicio potestativo como de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Es decir, mientras los legisladores son libres de crear las leyes que les parezcan pertinentes para regular alguna materia, en ciertos casos, el mismo texto constitucional les impone la obligación de expedir una ley en concreto.

Así también, por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; y por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes[4].

Así, tendremos una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido. Por otro lado, estaremos en presencia de una omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente.

Competencias o facultades. No ejercicio Ejercicio parcial o deficiente
De ejercicio potestativo Omisión absoluta Omisión relativa
De ejercicio obligatorio Omisión absoluta Omisión relativa

Dicho lo anterior, como se desprende de la tesis 1a. XX/2018 emitida este marzo[5], se determinó que el juicio de amparo únicamente tiene cabida en contra de las omisiones legislativas de ejercicio obligatorio, es decir, cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente.

Aunado a lo expuesto, es indispensable que la omisión legislativa de ejercicio obligatorio cause un perjuicio a los derechos fundamentales del quejoso para que sea procedente el juicio de amparo en su contra. En síntesis, para declarar la inconstitucionalidad por omisión legislativa, se requiere que[6]:

  1. Exista un mandato normativo expreso (de la Constitución, de un tratado internacional o de una ley), luego de la declaración en la norma “programática”, en la que se establece un derecho fundamental dotado de contenido y alcance, requiera de complementación “operativa” en las leyes o acciones conducentes;
  2. Se configure la omisión del cumplimiento de tal obligación por parte del legislador o funcionario competente de cualquiera de los órganos públicos; y,
  3. La omisión produzca la violación de un derecho o garantía.

Como se mencionó previamente, el efecto de la concesión del amparo en comento fue en el sentido de ordenar al Congreso de la Unión, que proceda a emitir la ley omitida dentro de un plazo específico. Con relación a lo anterior, es relevante mencionar que la Corte resolvió que autoridades distintas al Congreso de la Unión también podrían estar constitucionalmente obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales.[7]

Por último, cabe destacar que si bien no existe una sanción para el legislador por sus omisiones legislativas, los órganos jurisdiccionales de amparo sí tienen medidas disciplinarias y de apremio para garantizar el cumplimiento de sus sentencias. Aunque más allá de la multa prevista, resulta difícil pensar en la aplicación de medidas tales como la destitución a las autoridades legislativas, en específico al Congreso de la Unión.

En suma, las reformas en materia de derechos humanos han iniciado un proceso de expansión de la tutela de los derechos fundamentales, una de ellas es ampliar el espectro de protección del juicio de amparo, permitiendo la procedencia del mismo en contra de omisiones legislativas de ejercicio obligatorio, al grado que el órgano jurisdiccional de amparo ordene al órgano legislativo correspondiente a expedir una ley determinada. Precisamente, las autoridades legislativas que por mucho tiempo no estuvieron expuestas a sanciones por su inactividad, podrán estar sujetas a la presión de los particulares que la reclamen vía juicio de amparo.

Así que ¡a trabajar en la construcción de los ordenamientos legales que colaboren al sano desarrollo de la sociedad!

    1. Tesis aislada P. CLXVIII/97, Pleno, novena época, tomo VI, diciembre de 1997, página 180, registro 197222, de rubro: “LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL” y tesis jurisprudencial P./J. 134/2008, Pleno, novena época, tomo XXVIII, octubre de 2008, página 43, registro 168633, de rubro: “ISSSTE. LA LEY RELATIVA, AL NO REGULAR EL ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA PROPIEDAD DEL INSTITUTO, CONSTITUYE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE NO ES REPARABLE EN EL JUICIO DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)”.
    2. AMPARO EN REVISIÓN 1359/2015, Primera Sala, 15 de noviembre de 2017.
    3. Diego Andrés Parra. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas: perspectivas del problema. Foro. Revista de derecho. ISSN: 2248-7212. Núm. 4, Enero 2005. Páginas: 59-97.
    4. OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. Jurisprudencia P./J. 11/2006, Pleno, novena época, registro 175872, tomo XXIII, febrero de 2006, página 1527. Ver también TIPOS DE OMISIONES COMO ACTOS DE AUTORIDAD PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO. Tesis aislada 1a. XVIII/2018 (10a.), Primera Sala, décima época, registro: 2016428, publicación el viernes 16 de marzo de 2018 10:19 h.
    5. OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO. Tesis aislada 1a. XX/2018 (10a.), Primera Sala décima época, registro: 2016424, publicada el viernes 16 de marzo de 2018 10:19 h
  1. INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA. ELEMENTOS QUE DEBEN ACREDITARSE PARA SU CONFIGURACIÓN. Tesis aislada I.4o.A.24 K, Cuatro Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, décima época, registro 2005186, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo II, Página: 1133
  2. OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO. Tesis aislada 1a. XX/2018 (10a.), Primera Sala décima época, registro: 2016424, publicada el viernes 16 de marzo de 2018 10:19 h
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